‘Bruidsschat’ wacht op de stoel van gemeenten

Onder de ludieke naam ‘bruidsschat’ krijgen gemeenten met de Omgevingswet een pakket rijksregels overgedragen. Helemaal vrijblijvend is dat niet. En is het wel echt een cadeau? ‘In feite gaat het Rijk op de stoel van de gemeenten zitten.’

Eerder dit jaar werden het Invoeringsbesluit Omgevingswet en de aanvullingsbesluiten Bodem en Geluid behandeld door het parlement. Daarmee is de inhoud van de bruidsschat duidelijk geworden. Het gaat om een palet aan rijksregels voor monumenten, bouwwerken, open erven en terreinen, en milieubelastende activiteiten – van energiebesparing, zwerfafval en geluid tot bodemsanering en afvalwaterbeheer.

Activiteitenbesluit

De regelgeving staat nu nog voor een groot deel in het Activiteitenbesluit Milieubeheer, maar deels ook in Bouwbesluit en het Besluit Omgevingsrecht. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet komen ze in gemeentelijke handen. ‘Gemeenten kennen de lokale situatie het beste en kunnen deze regels daar passend voor maken en concreter en duidelijker invullen dan de de huidige te algemeen geformuleerde regels op rijksniveau, die ook nog eens van tal van uitzonderingsmogelijkheden zijn voorzien,’ verklaart Nicole Fikke de overdracht van de rijksregels.

Bij de Programmadirectie Eenvoudig Beter van het ministerie van BZK is Fikke projectleider van het Invoeringsbesluit Omgevingswet, waar de bruidsschat onder valt, en heeft ze ook het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) onder haar hoede, waar straks het Activiteitenbesluit Milieubeheer in opgaat. ‘Gemeenten kennen deze regels al. Ze zijn namelijk nu ook voor de vergunningverlening en het toezicht op de naleving hiervan verantwoordelijk.’

Tijdelijk Omgevingsplan

De bruidsschatregels komen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet ‘van rechtswege’ terecht in het Omgevingsplan, waar automatisch alle bestemmingsplannen in zitten. Dit tijdelijke Omgevingsplan is nodig om te zorgen voor een goede overgang naar de nieuwe wet. In feite is de bruidsschat dus overgangsrecht. Gemeenten hoeven niet er meteen mee aan de slag. Daar is tot 2029 de tijd voor. Dan pas moeten omgevingsplannen aan de eisen van de Omgevingswet voldoen. Mochten de regels in de bruidsschat in 2029 nog niet zijn omgezet, dan vervallen deze niet.

‘Gemeenten zijn zelf aan zet,’ zegt Fikke. ‘Ze mogen de bruidsschatregels naar eigen inzicht wijzigen, schrappen of ongewijzigd overnemen. Wel zorgen we voor een beschermingsniveau door kaders te stellen voor onderwerpen waarvoor we dat als Rijk nu ook doen.’ Deze kaders staan in de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Zo moeten gemeenten de grenswaarden voor externe veiligheid of voor de binnenwaarde voor geluid in acht nemen. Dat is een maximumwaarde die niet mag worden overschreden.

Fikke verwacht dat gemeenten gemotiveerd zullen zijn, om op lokaal niveau heldere en tastbare regels te stellen in hun omgevingsplannen, in samenhang met andere regels. ‘Nu gemeenten daar zelf over gaan, hebben ze daar de kans toe. Denk aan een concrete geluidregel, die in het horecagebied bijvoorbeeld anders is dan in een rustige buitenwijk. Nu zijn er maar liefst acht pagina’s in het Activiteitenbesluit over geluid. Voordeel is dat een duidelijke regel beter kan worden nageleefd, en dat is ook goed voor de handhavers. Uiteindelijk levert dat eveneens kostenbesparing op. Natuurlijk kunnen gemeenten ook besluiten de huidige regels te handhaven.’

‘Uitzetten’ kan niet

Samenwerkingsverband G40 van de veertig middelgrote gemeenten waarschuwde al voor extra complexiteit en lastenverzwaring door de bruidsschat. De druk zou groot zijn om regelgeving in de bruidsschat ‘uit te zetten’. Niet omdat dat logisch is, maar omdat gemeenten daarmee kosten kunnen besparen. Fikke kent de kritiek, maar haar inschatting is dat dit niet voor de hand ligt.

‘Allereerst moeten gemeenten vanwege de instructieregels in het Bkl voor sommige onderwerpen echt regels stellen in het omgevingsplan,’ zegt ze. ‘Een voorbeeld is het waarborgen van een aanvaardbaar geluidsniveau. Net als nu geldt, zijn daar waarborgen voor opgenomen. Zomaar alle regels uitzetten kan dus niet.’

Overigens blijven veel milieuregels op rijksniveau gelden. Technische regels zijn dat vaak. Denk aan de bouweisen die opgenomen blijven in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), zoals duurzaamheidsnorm EPC voor woningen en ook constructie- en veiligheidsvoorschriften. Terwijl in het Omgevingsplan de ruimtelijke regels staan over het bouwen, bijvoorbeeld over bebouwingspercentage, bouwhoogte of welstand bij ruimtelijke ontwikkeling. Ook in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) staan regels die overal in Nederland gelden. Gebaseerd op de Best Beschikbare Technieken (BBT) bijvoorbeeld, denk aan emissie-eisen voor IPPC-bedrijven, en over voorzieningen voor bescherming van de bodem.

Landelijk ontmoet lokaal

‘Voor elk tankstation geldt dat er een vloeistofdichte vloer moet zijn. Dat is een landelijk geldende regel. Deze regels komen dus niet in de bruidsschat. Maar de hoeveelheid geluid die een tankstation mag maken voor de omgeving, weer wel. Dat wordt door de gemeente ingevuld in het omgevingsplan,’ zegt Fikke.

Dat gemeenten milieuregels zowel terugvinden in de bruidsschat als in de amvb’s vindt Fikke niet onnodig complex. ‘Ook nu zijn er milieuregels op rijksniveau en regels op lokaal niveau. We hebben alleen een meer logische scheidslijn aangebracht. Het Omgevingsplan vul je als gemeente gebiedsgericht in, en in samenhang met de regels uit de bruidsschat.’

Kritiek: ‘ingeschoven’ regels

Emeritus-hoogleraar omgevingsrecht Frans Tonnaer zet grote vraagtekens bij de bruidsschat. ‘Hiermee krijgt het Rijk de bevoegdheid om regels vast te stellen die rechtstreeks in het omgevingsplan ‘ingeschoven’ worden en dus direct ingrijpen in de gemeentelijke sfeer. Juridisch gezien is het omgevingsplan een verordening. Via de bruidsschat bepaalt het kabinet de inhoud van gemeentelijke verordeningen. Dat is in strijd met de Gemeentewet, waarin staat dat de raad verordeningen vaststelt. Staatsrechtelijk gezien gaat het dus om een anomalie. Als ik dit aan collega-juristen uitleg, geloven ze in eerste instantie niet wat ze horen,’ zegt Tonnaer. ‘In feite gaat het Rijk op de stoel van de gemeenten zitten.’

Gemeenten, vervolgt Tonnaer, worden bestuursrechtelijk verantwoordelijk voor de handhaving van de regels in de bruidsschat. ‘Deze worden immers voortaan als eigen gemeentelijke bepalingen beschouwd. Een omwonende die geluidshinder ervaart van een nabijgelegen tankstation, kan de gemeente erop wijzen dat ze de eigen regels moet handhaven. Actieve bewoners met juridische kennis en belangenorganisaties zullen hier ongetwijfeld mee aan de slag gaan. Gemeenten kunnen dus mogelijk veel extra handhavingsinspanningen verwachten. Daar moeten ze zich wel bewust van zijn, maar ik vermoed dat ze de komende jaren de handen vol hebben aan het nieuwe Omgevingsplan.

Niet alles is in te trekken

‘Het jaar 2029 lijkt ver weg, maar het houdt in dat gemeenten straks nog maar zeven jaar de tijd hebben om álle planregels te vernieuwen voor hun grondgebied. Dus die tijd zullen ze hard nodig hebben.’ Ook de mogelijkheid voor gemeenten om de regels in de bruidsschat uit te zetten of in te trekken, is niet eenvoudig. ‘In de eerste plaats zijn niet alle regels inderdaad zijn zomaar in te trekken. Het gaat om het gedeelte dat niet tot het Bal behoort, zo’n 80 procent.’

Dat is niet zomaar voor elkaar, voorziet hij. ‘Daar moet wel nog een politieke discussie aan voorafgaan, en dat is geen gelopen race. Naast het feit dat gemeenten het hele pakket aan rijksregels, dat maar liefst 292 artikelen bevat, door zullen moeten vlooien. Om het tijdelijke Omgevingsplan te wijzigen, moeten bestuurders met een goed gemotiveerd raadsvoorstel komen. Dit zal nog een flinke klus vormen.’